Hazard online w Polsce: monopol i szara strefa. "Argumenty krzyczą"

• Nielegalny hazard online pozostaje jednym z największych problemów polskiego rynku gier. Obrót szarej strefy w iGamingu w 2025 r. sięgnął 74 mld zł, a z nielegalnych serwisów korzysta ponad 3 mln osób rocznie.
• Stowarzyszenie „Graj Legalnie” wskazuje, że obecny model monopolu nie zapewnia realnej kontroli nad rynkiem i postuluje przejście do systemu licencyjnego.
• Polska nie musi demolować obecnego stanu. Jest on sprawny, funkcjonalny, poprawny, a droga do demonopolizacji rynku jest drogą w jedną stronę - uważa przedstawiciel Totalizatora Sportowego.
• W Europie nie ma uniwersalnego rozwiązania. Nawet kraje, które wiele łączy, jak Norwegia i Dania, wybierają różne opcje. Norwegia utrzymuje monopol państwa, Dania zliberalizowała rynek gier hazardowych.
• Zdaniem przedstawiciela bukmacherów, utrzymywanie obecnego stanu grozi aferą kilkanaście razy większą niż sprawa Zondacrypto. 

Rynek gier hazardowych w Polsce jest dziś silnie regulowany. Najważniejszą rolę odgrywa monopol państwa, wykonywany przez Totalizator Sportowy. Obejmuje on m.in. gry liczbowe, loterie pieniężne, gry na automatach poza kasynami oraz większość hazardu online. Jedynym legalnym kasynem internetowym w Polsce jest totalcasino.pl, a gry liczbowe online oferowane są przez serwisy Totalizatora, takie jak lotto.pl czy gierki.pl.

Inaczej zorganizowany jest rynek zakładów wzajemnych, czyli głównie bukmacherki. Tu działa model koncesyjny. Prywatni operatorzy mogą prowadzić działalność po uzyskaniu zezwolenia ministra finansów. Zakłady mogą być oferowane zarówno w punktach stacjonarnych, jak i przez internet.

Jedno legalne kasyno online i tysiące nielegalnych stron 

Problem w tym, że jak zauważył Zdzisław Kostrubała, prezes Stowarzyszenia na rzecz likwidacji szerzej strefy gier i zakładów wzajemnych „Graj Legalnie”, monopol państwa jest naruszany przez pomioty działające w szarej, a te, które chciałby działać z podniesioną przyłbicą, nie mogą tego robić.

- Szara strefa w polskim iGamingu pozostaje jednym z najpoważniejszych problemów rynku hazardowego. Według danych firmy badawczej H2 Gambling jej obrót w 2025 r. sięgnął 74 mld zł, a nielegalna część rynku odpowiada za 46 proc. całego sektora. Obejmuje ona przede wszystkim nielegalne kasyna online, ale także zakłady wzajemne prowadzone bez polskiego zezwolenia - powiedział Zdzisław Kostrubała, przedstawiając prezentację na panelu „Szara strefa”, który się odbył na Europejskim Kongresie Gospodarczym w Katowicach.

Jego zdaniem, problem ma wymiar społeczny i fiskalny. Z nielegalnych serwisów hazardowych regularnie korzysta ponad 3 mln osób rocznie, w tym kilkaset tysięcy nastolatków. Oznacza to ryzyko uzależnień, utraty pieniędzy, braku ochrony gracza, wycieku danych osobowych poza Polskę oraz prania pieniędzy. Dla budżetu państwa konsekwencją ma być prognozowana strata na poziomie 18,5 mld zł do 2030 r., jeśli obecne przepisy nie zostaną skorygowane.

Obowiązujący system opiera się m.in. na rejestrze domen niedozwolonych prowadzonym przez Ministerstwo Finansów. Wpisano do niego już ponad 55 tys. pozycji, lecz skala zjawiska nadal rośnie. Według danych stowarzyszenia „Graj Legalnie”, na jedno legalne kasyno online przypada ponad 6 tys. nielegalnych, a na jedną legalną stronę bukmacherską około 200 nielegalnych. Blokady płatności na nielegalnych stronach nie działają, a w oczach graczy uwiarygadnia je możliwość używania BLIK-a.

Zdzisław Kostrubała, prezes Stowarzyszenia na rzecz likwidacji szerzej strefy gier i zakładów wzajemnych Graj Legalnie. Fot: PTWP

Zdaniem stowarzyszenia „Graj Legalnie” obecny model wymaga zmian, a najlepszym kierunkiem jest odejście od monopolu w stronę systemu licencyjnego. Pomógłby to  zwiększyć realną, a nie iluzoryczną kontrolę państwa nad rynkiem i ograniczyć szarą strefę.

„Polska nie musi demolować obecnego stanu”

Artur Nowak-Far, profesor Szkoły Głównej Handlowej, wiceminister spraw zagranicznych w latach 2013-2015, zwrócił uwagę, że zgodnie z prawem unijnym, zasadniczo branża hazardowa podlega swobodzie przepływu usług, ale objęta jest także wyjątkiem od tej zasady, ponieważ znajduje się pod silną presją szarej strefy, którą w znacznej części należy definiować po prostu jako obszar działalności przestępczej, także przestępczości zorganizowanej. Stąd bardzo silna pozycja państwa na rynku gier hazardowych.

Ustanowienie lub utrzymanie jego monopolu musi mieć uzasadnienie. Najważniejsze argumenty to zapobieganie uzależnieniom od hazardu i ich następstwom oraz ochrona graczy przed nieuczciwymi praktykami, kiedy np. gracz wygrywa, ale nie może w pełni zrealizować wygranej.

Artur Nowak-Far, profesor Szkoły Głównej Handlowej, wiceminister spraw zagranicznych w latach 2013-2015. Fot: PTWP

- Trzeba jednak pamiętać, że celem utrzymania monopolu, jego likwidacji czy złagodzenia, nie może być kreowanie dodatkowych dochodów budżetowych. Rolą państwa powinno być ograniczanie nadmiernego uczestnictwa w hazardzie, a nie jego pobudzanie - zwrócił uwagę Artur Nowak-Far.

Zdaniem Radosława Kietlińskiego, doradcy zarządu Totalizatora Sportowego, Polacy akceptują obecny model rynku hazardu.

Według badania opinii publicznej dla 60 proc. respondentów ważne jest, aby środki z gier hazardowych trafiały do budżetu państwa i wspierały cele społeczne, sport, zdrowie, kulturę oraz społeczeństwo obywatelskie. Połowa badanych popiera utrzymanie państwowego monopolu na kasyna internetowe, a 79 proc. respondentów uważa, że instytucje państwowe powinny aktywnie zwalczać nielegalny hazard. Polacy obawiają się też skutków większej dostępności kasyn online. 71 proc. badanych uważa, że dostępność internetowych kasyn powinna być niewielka lub bardzo niewielka.

- Polacy częściej popierają monopol na rynku gier hazardowych, który dopuszcza prawo Unii Europejskiej,  niż mu się sprzeciwiają. Oczekują ograniczenia dostępności hazardu online, a nie jego zwiększenia - spuentował Radosław Kietliński, dodając, że Polska nie musi demolować obecnego stanu. Jest on sprawny i funkcjonalny, a droga do demonopolizacji rynku jest drogą w jedną stronę.

Co więcej, są dane, które mówią, że liberalizacja rynku sprzyja wzrostowi popularności hazardu. W Holandii przed liberalizacją było 400 tys. zarejestrowanych kont osób grających w kasynach online, po liberalizacji liczba ta wzrosła do 3,4 mln.

Radosław Kietliński, doradcy zarządu Totalizatora Sportowego. Fot: PTWP

Totalizator Sportowy podkreślał, że od 70 lat jest nie tylko organizatorem gier, ale pełni także ważną misję publiczną. Środki od graczy zasilają fundusze wspierające sport i kulturę. W ubiegłym roku było to około 1,5 mld zł. Spółka wskazuje, że dbałość o wynik finansowy wynika z obowiązków zarządu, a nie nastawienia tylko na zysk. Równolegle deklaruje ochronę graczy i  raportowanie ESG.

W opinii Aleksandra Wernera, radcy prawnego, profesora Szkoły Głównej Handlowej, kierownika Zakładu Prawa Podatkowego i Celnego, misyjność Totalizatora Sportowego ma charakter wyłącznie teoretyczny, bo nie wynika z żadnych przepisów.  

Aleksander Werner, radca prawny, profesor w Szkole Głównej Handlowej, kierownik Zakładu Prawa Podatkowego i Celnego. Fot: PTWP

- Patrząc na monopol ustanowiony w Polsce w 2016 r., na ustrój prawny Totalizatora Sportowego oraz na dokumenty tworzone przez samą spółkę, można odnieść wrażenie, że nie na to się umawialiśmy. W 2016 r. państwo polskie uzasadniało wprowadzenie monopolu tym, że środki wypracowane przez monopol będą przeznaczane na walkę z szarą strefą i realizację celów związanych z ochroną konsumentów. W praktyce tak się nie stało. Ten zakład został więc w pewnym sensie przegrany. Dlatego istnieje dziś przestrzeń do rozmowy o tym, jaki model rynku hazardowego powinien funkcjonować w Polsce - powiedział Aleksander Werner.

Norwegia i Dania - dwa różne podejścia do rynku gier

Podczas debaty zestawiono doświadczenia dwóch krajów skandynawskich, które mimo licznych związków, wybrały różne podejście do monopolu państwa na rynku gier hazardowych.

W Norwegii nadzór nad grami hazardowymi opiera się na modelu monopolu państwowego, a nie na szerokim systemie licencji dla prywatnych operatorów.

- 93 proc. respondentów w Norwegii go popiera. To odsetek nawet wyższy niż w Polsce - zwrócił uwagę Stein Langberget, radca prawny i partner, Hartz & Co AS, zastrzegając, że każdy rynek ma swoją specyfikę.

Stein Langberget, radca prawny i partner, Hartz & Co AS. Fot: PTWP

Jego zdaniem, zdaniem w debacie o hazardzie online trzeba być ostrożnym. W krajach, które wprowadziły otwarty system licencjonowania, obserwuje się wzrost problemów związanych z hazardem. To powinno być sygnałem alarmowym.

W Danii działa system licencyjny dla prywatnych operatorów, a nadzór prowadzi państwowy regulator Spillemyndigheden, czyli Urząd ds. Gier Hazardowych.

- W 2010 r. uznano w naszym kraju, że dotychczasowy system wymaga zmian, zwłaszcza w obszarze zakładów sportowych, rynku online i podatków. Jednym z powodów była rosnąca skala działalności nielegalnej oraz spadające przychody dotychczasowych operatorów - zrelacjonowała Birgitte Sand, doradca ds. gier hazardowych dla organów administracji i branży, była wieloletnia szefowa duńskiego Urzędu ds. Gier Hazardowych, była prezes International Association of Gaming, dodając, że państwo nie jest w stanie kontrolować tego, co ludzie robią, siedząc przed swoimi komputerami.

Duńska reforma nie oznaczała pełnej liberalizacji. Część segmentów, w tym loterie, pozostała w modelu monopolowym, natomiast kasyna online objęto systemem licencyjnym. Priorytetem pozostała ochrona graczy, przeciwdziałanie uzależnieniom i ograniczanie szarej strefy.

Birgitte Sand, doradca ds. gier hazardowych dla organów administracji i branży, była wieloletnia szefowa duńskiego Urzędu ds. Gier Hazardowych, była prezes International Association of Gaming. Fot: PTWP

Według danych H2 Gambling Capital przed zmianami poziom kanalizacji rynku (skierowania popytu do licencjonowanych operatorów) wynosił w Danii około 10 proc., co oznaczało, że wielu graczy korzystało z ofert poza legalnym systemem. Po wprowadzeniu regulacji i częściowym otwarciu rynku wskaźnik ten wzrósł do około 60 proc. Już w pierwszym okresie znacząca część aktywności kasyn online przeszła z szarej strefy do legalnego obiegu.

Branża bukmacherska apeluje: czas usiąść do rozmów z rządem

Zdaniem Marka Skrzyńskiego, prezesa Stowarzyszenia Bukmacherzy Razem, problem polega na tym, że państwo zaakceptowało obecny stan rynku, zdając sobie sprawę ze skali szarej strefy. Mimo pytań ze strony legalnych operatorów resort nie zapowiada konkretnych działań.

- Legalne firmy od lat czekają na rozwiązania, które pozwolą im skuteczniej konkurować z nielegalnymi podmiotami. Działają przy tym w bardzo trudnych warunkach: muszą spełniać obowiązki AML (stosować przepisy dotyczące przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu - przyp. red.), blokować dostęp nieletnim, wdrażać mechanizmy odpowiedzialnej gry i ponosić bardzo wysokie obciążenia podatkowe, których realny ciężar sięga około 50 proc. przychodów -  powiedział Marek Skrzyński.

Branża podkreśla, że legalni bukmacherzy są ważnym elementem ochrony konsumenta. Jeśli legalny rynek się wycofa, popyt na hazard nie zniknie, lecz przejdzie do szarej strefy. Według H2 Gambling w 2025 r. depozyty wpłacone do nielegalnych operatorów mogły wynieść 15 mld zł, co pokazuje skalę ryzyka dla graczy i ich pieniędzy.

Marek Skrzyński, prezes Stowarzyszenia Bukmacherzy Razem Fot: PTWP

- Dzisiaj cała Polska żyje aferą związaną z pewną giełdą kryptowalutową. Wszyscy pochylamy się nad tym, że Polacy nie będą mogli odzyskać 4,5 tys. bitcoinów o wartości ponad 1 mld zł. My tu mówimy o 15 mld zł. Pytanie, kiedy przyjdzie moment, że aktualna afera okaże się naprawdę niewielka, a Polacy nie będą mogli odzyskać znacznie większych środków wpłaconych na konta nielegalnych operatorów. To są wszystko argumenty, które wręcz krzyczą o to, abyśmy usiedli ze stroną rządową do rozmowy - podkreślił Marek Skrzyński.

* * *

Zobacz zapis wideo debaty "Szara strefa", która odbyła się na Europejskim Kongresie Gospodarczym w Katowicach 23 kwietnia 2026 r. Jej moderatorem był Marek Czyż, dziennikarz radiowy i telewizyjny.