Minister Berek zapowiada "mgławicę legislacyjną"

- Premier Donald Tusk jasno określił, że deregulacja to priorytet dla rządu - mówi w wywiadzie dla WNP.PL Maciej Berek, członek Rady Ministrów, przewodniczący Komitetu Stałego Rady Ministrów, a także przewodniczący rządowego zespołu ds. deregulacji.

• - Deregulacja to proces reagowania na coraz bardziej skomplikowany system prawny. Brakuje nam całościowego, systemowego spojrzenia na prawo jako spójny mechanizm - uważa minister Maciej Berek.
• - Kiedy wszystko wrzuca się do jednej ustawy, liczba tematów i uwag staje się trudna do opanowania. Dlatego podjąłem decyzję, że teraz projekty deregulacyjne nie będą agregowane w jeden duży projekt - wyjaśnia nasz rozmówca.
• Już w piątek, 18 kwietnia br. odbędzie się premiera raportu portalu WNP.PL i WNP Economic Trends "Deregulacja gospodarki: Fakty. Perspektywa liderów. Rekomendacje". Dlaczego deregulacja to tak trudny proces, co już wiemy o pomysłach rządowych i strony społecznej zespołu Rafała Brzoski oraz jak liderzy biznesu je oceniają, w końcu jakich efektów oczekują - to tylko kilka z jego fragmentów.  
• O problemach i wyzwaniach związanych z deregulacją w ujęciu europejskim, jak i polskim będziemy również rozmawiać podczas XVII Europejskiego Kongresu Gospodarczego (23-25 kwietnia 2025 r. w Katowicach).
• Redakcja WNP.PL szczególnie poleca sesje "Deregulacja w Polsce" (24 kwietnia godz. 16.30) oraz "Rekomendacje EEC: Deregulacja" (25 kwietnia godz. 13.30).

Panie ministrze, na jakim etapie pozostaje dziś proces deregulacji? I dlaczego poprzednim rządom, w których skład wchodziły różne ugrupowania polityczne, nie udawało się skutecznie przeprowadzić tych zmian albo były one tylko częściowe?

- Nie chcę oceniać wcześniejszych inicjatyw deregulacyjnych - jak wiadomo, było ich w przeszłości kilka. Deregulacja to wyzwanie o charakterze stałym.

Już za czasów premiera Leszka Balcerowicza pojawiały się pierwsze pomysły podejścia do tego problemu w sposób systemowy. Uważam, że deregulacja to proces reagowania na coraz bardziej skomplikowany system prawny.

Brakuje nam całościowego, systemowego spojrzenia na prawo jako spójny mechanizm. To trudne zadanie - nie tylko dla nas, ale również dla decydentów na poziomie międzynarodowym.

Dlaczego akurat teraz ma się wam powieść?

- Wierzę, że tym razem się uda, ponieważ wyciągnęliśmy wnioski z wcześniejszych doświadczeń. Przyjęliśmy kilka założeń, które mają zminimalizować ryzyka - a te zawsze występują przy tak skomplikowanym i dynamicznym procesie.

Po pierwsze: premier Donald Tusk jasno określił, że deregulacja to priorytet dla rządu. Po drugie: po obu stronach, społecznej i rządowej, działa dedykowana struktura. Rada Ministrów powołała zespół koordynujący ten proces, którym mam przyjemność kierować. To nasze główne zadanie - zarządzanie całością procesu deregulacyjnego.

Zadbaliśmy też o kwestie techniczne, na przykład odpowiednie oznaczanie projektów deregulacyjnych - tak, aby były one jednoznacznie identyfikowane w procesie legislacyjnym i po przekazaniu ich do Sejmu.

Premier Donald Tusk jasno określił, że deregulacja to priorytet dla rządu - przypomina i podkreśla minister Maciej Berek. Fot. PAP/Leszek Szymański

"Projekty obejmujące szeroki wachlarz rozwiązań z różnych dziedzin są bardzo trudne do procedowania"

Proste pytanie: dlaczego właśnie teraz deregulacja stała się priorytetem?

- Rozumiem, że to rezultat wsłuchania się przez premiera w głos środowiska przedsiębiorców, ale oczywiście trzeba by o szczegóły zapytać samego premiera.

Sam problem oczywiście nie jest nowy - potrzeba deregulacji pojawiała się wielokrotnie, także ze strony biznesu.

Biznes mówi o tym od dawna. Rządowy projekt ustawy deregulacyjnej był gotowy już kilka miesięcy temu, ale koalicja nie była w stanie się porozumieć co do jego ostatecznego kształtu.

- Z tą tezą się nie zgodzę. Minister rozwoju i technologii, który przygotowywał wspomniany projekt, otrzymał moje pełne wsparcie. Prace nad ustawą deregulacyjną - tym pierwszym pakietem rządowym - rozpoczęły się znacznie wcześniej niż inicjatywa prezesa Rafała Brzoski. Wspólnie z innymi ministerstwami prowadziliśmy spotkania i krok po kroku dochodziliśmy do rozwiązań.

Kluczowe w tym procesie jest słowo "powoli". Projekty obejmujące szeroki wachlarz rozwiązań z różnych dziedzin są bardzo trudne do procedowania. W jednej ustawie może znaleźć się nawet 40 tematów, z których każdy prowokuje liczne uwagi. To ogromne wyzwanie organizacyjne. 

Czy w grę wchodził tu spór kompetencyjny między resortami?

- Nie. Problem polegał na tym, że kiedy wszystko wrzuca się do jednej ustawy, liczba tematów i uwag staje się trudna do opanowania.

Dlatego podjąłem decyzję, że teraz projekty deregulacyjne nie będą agregowane w jeden duży projekt.

Co to znaczy w praktyce?

- Jeśli ministerstwo akceptuje siedem lub osiem pomysłów deregulacyjnych, powinno przygotować odpowiednio siedem lub osiem osobnych nowelizacji. Takie podejście ma swoją cenę - publicznie krytykuje się przecież liczbę uchwalanych ustaw. Ale musieliśmy wybrać: albo idziemy w stronę dużych, skomplikowanych projektów, albo w kierunku wielu, ale mniejszych inicjatyw. Jako ktoś z doświadczeniem w zarządzaniu procesem legislacyjnym zaproponowałem tę drugą ścieżkę.

Poinformowaliśmy o tym stronę społeczną i zyskaliśmy jej akceptację. Rozmawialiśmy również w Sejmie i Senacie. Nawet wymyśliłem na tę sytuację określenie "mgławica legislacyjna": wiele małych projektów, które jeszcze przed wakacjami trafią do parlamentu. To nasza przewaga względem wcześniejszych podejść. Ale fundamentem stała się determinacja polityczna - premier uczynił to naszym zobowiązaniem jako rządu i moim osobiście.

"To, że ministrowie mają różne zdania, nie jest niczym złym ani zaskakującym. To naturalna część procesu legislacyjnego"

A nie odniósł pan wrażenia, że rządowy projekt deregulacyjny był pełen sprzecznych stanowisk poszczególnych resortów? Choćby w kwestii zmniejszenia liczby kontroli (wiele odmiennych uwag). Pojawiały się też opinie, że w resortach brakuje zaufania, a ministrowie nie wiedzą, co robią ich koledzy z innych ministerstw.

- Po pierwsze: to, że ministrowie mają różne zdania, nie jest niczym złym ani zaskakującym. To naturalna część procesu legislacyjnego. Każdy minister ocenia projekt z własnej perspektywy. Te różnice mogą być przedstawiane w mediach jako "konflikt w koalicji", ale w rzeczywistości są elementem uzgadniania stanowisk.

Co więcej: w poprzednich rządach wiele kontrowersyjnych projektów opracowywano za zamkniętymi drzwiami. Na specjalnym portalu, gdzie powinny pojawiać się dokumenty z uwagami, często ich po prostu nie było… Społeczeństwo dostawało gotowy projekt - bez informacji o wcześniejszych etapach.

My działamy transparentnie. Udostępniamy cały przebieg prac legislacyjnych - z wszystkimi komentarzami i rozbieżnościami.

Chce pan powiedzieć, że kosztem tej przejrzystości jest widoczność różnic zdań?

- Tak, ale one często prowadzą do lepszych rozwiązań. Projekt, który trafia na posiedzenie Rady Ministrów, jest już efektem kompromisów i uzgodnień. Dzięki temu ma większą szansę na przyjęcie przez rząd, a następnie - na akceptację parlamentu.

Czy te kontrole rzeczywiście będą rzadsze? Część środowisk prawniczych uważa, że może to być tylko iluzja zmiany.

- Minister pracy, występując również w imieniu Państwowej Inspekcji Pracy, zgłaszała zastrzeżenia; chciała, by ten organ był traktowany w szczególny sposób.

Uważam jednak, że różnice zdań na starcie są wręcz pożyteczne - pozwalają wcześniej zidentyfikować potencjalne problemy. W przypadku kontroli pojawiło się po raz pierwszy rozwiązanie, w którym częstotliwość planowych kontroli ma zależeć od oceny ryzyka naruszenia prawa przez danego przedsiębiorcę. To nowe podejście. Do tej pory obowiązywały sztywne zasady, typu "kontrola raz na X lat".

Teraz organy kontrolne będą musiały ocenić poziom ryzyka. Jednostki z wyższym ryzykiem - na przykład nowe firmy, podmioty z historią naruszeń lub działające w branżach szczególnie narażonych na nadużycia - będą kontrolowane częściej. A stabilne, rzetelnie działające przedsiębiorstwa, które nie miały dotychczas żadnych naruszeń, nie powinny być kontrolowane z taką samą częstotliwością. 

Trochę jak podejście biznesowe.

- Dokładnie. To podejście oparte na analizie ryzyka. I po raz pierwszy znalazło się ono w projekcie ustawy.

Ale czy dotyczy to tylko kontroli planowych?

- Tak, mówimy o kontrolach planowych. Nic się nie zmienia w przypadku kontroli doraźnych - te zawsze mogą być przeprowadzane, jeśli pojawi się podejrzenie naruszenia prawa. Chodzi o to, by rutynowe, okresowe kontrole odbywały się tylko wtedy, gdy rzeczywiście mają uzasadnienie.

Wracając jeszcze do kwestii kontroli: słychać zarzuty, że nowe przepisy wcale nie zmniejszą biurokracji, a wręcz przeciwnie - mogą ją zwiększyć. Firmy i prawnicy twierdzą, że obowiązek tworzenia planów kontroli to dodatkowe obciążenie administracyjne. Zgadza się pan?

- Jeśli mamy wybierać, gdzie dołożyć obowiązków, to wolę, by dodatkowy wysiłek spoczywał po stronie administracji, a nie przedsiębiorców. To trzeba zaakceptować.

Pracowałem przez kilka lat w Najwyższej Izbie Kontroli - klasycznym organie kontrolnym. Tam wszystko opiera się na planie kontroli. Oczywiście, można przeprowadzać kontrole doraźne, ale rutynowo, co do zasady, z rocznym wyprzedzeniem wiadomo, co i gdzie będzie kontrolowane. Dla mnie planowy monitoring to absolutna norma.

Jeśli ktoś pracuje w organie kontrolnym i twierdzi, że sporządzenie planu to biurokracja, to znaczy, że woli działać w warunkach pełnej dowolności. A przecież kontrola to proces, który powinien być zaplanowany. Planowanie to także sposób na racjonalizację kosztów, lepsze zarządzanie czasem i ocenę efektywności. Bez planu nie da się tego zweryfikować.

A gdyby miał pan wskazać kilka najważniejszych zmian, które projekt deregulacyjny wnosi dla biznesu - co by to było?

- Z zastrzeżeniem, że cały czas napływają do nas nowe propozycje, a niektóre mogą jeszcze okazać się ciekawsze: dziś wymieniłbym pięć kluczowych kwestii.

Po pierwsze: zmiana filozofii podejścia do podatnika. Chodzi o to, by odróżniać oszustwa od zwykłych pomyłek. Minister finansów i jego zespół jako pierwsi powiedzieli: spróbujmy to zrobić. Jeśli ktoś się pomylił, to nie powinien ponosić konsekwencji innych niż obowiązek poprawienia błędu. Pomyłka to nie to samo, co intencjonalne oszustwo.

Po drugie: możliwość zawierania ugód z urzędami skarbowymi w przypadkach poważniejszych niezgodności. To rozwiązanie znane z postępowań sądowych i administracyjnych, które może złagodzić napięcia między podatnikiem a fiskusem.

Po trzecie: wprowadzenie tzw. "milczącej zgody" w procedurach administracyjnych - czyli zasady, że jeśli po określonym czasie urząd nie odpowiada, uznaje się, że wyraził zgodę. Oczywiście trzeba starannie dobrać procedury, w których to rozwiązanie może być stosowane (zwłaszcza tam, gdzie większość wniosków i tak jest zatwierdzana, a urzędowe odpowiedzi potrafią ciągnąć się miesiącami).

Po czwarte: rozwój aplikacji mObywatel jako narzędzia do załatwiania spraw urzędowych. Premier Krzysztof Gawkowski zaproponował, by nowych usług nie obsługiwały rozproszone systemy, ale by te usługi trafiały właśnie do mObywatela. Aplikacja ma umożliwiać m.in. rejestrację jednoosobowej działalności gospodarczej czy przechowywanie szerszego niż do tej pory katalogu legitymacji zawodowych.

Po piąte: ograniczenie możliwości zawieszania biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Chodzi o praktykę wykorzystywania postępowań karno-skarbowych wyłącznie po to, by zatrzymać przedawnienie. To realny problem wielu firm. 

"Pierwsze projekty trafią na Radę Ministrów już w maju - prace nad nimi trwają"

Ale czy sama zmiana prawa wystarczy? Czy fiskus przestanie z automatu wykorzystywać takie narzędzia?

- Nie. Prawo to jedno, praktyka jego stosowania - drugie. Każde z rozwiązań deregulacyjnych, które omawiamy, analizowane jest z udziałem właściwego ministra. I czasem zdarza się, że minister na początku mówi: "Nie, nie zgadzamy się". Ale po to mamy zespół koordynacyjny, żeby rozmawiać i zrozumieć, co kryje się za tym "nie".

Przykład? Była propozycja, by skrócić okres przedawnienia zobowiązań podatkowych z pięciu do trzech lat. Minister finansów przedstawił dane i jasno powiedział: "Nie jesteśmy w stanie przeprowadzić postępowań w takim czasie. Skrócenie terminu oznaczałoby uszczuplenie dochodów budżetowych i ryzyko, że część nieuczciwych podatników uniknie zapłaty". Ten pomysł został zatem odrzucony.

Kolejny przykład: elastyczniejsze formy zawierania umów o pracę. Wraz z ministrem rodziny, pracy i polityki społecznej uznaliśmy, że np. umowa o pracę powinna jednak na tym etapie być zawierana w formie tradycyjnej, ale już dokumenty towarzyszące zatrudnieniu można przekazywać elektronicznie. Informacje o warunkach pracy nie muszą zawsze trafiać na papierze - byle były dostępne. To balans między cyfryzacją a prawem do tradycyjnej formy.

Kiedy - pana zdaniem - zmiany deregulacyjne wejdą w życie? Czy będą wprowadzane etapami?

- Będzie to kilkadziesiąt zmian procedowanych oddzielnie. A koordynacja ich wejścia w życie... Właściwie to dzięki pani pytaniu zacząłem się zastanawiać, czy nie warto byłoby przyjąć jakiegoś systemu wdrażania ich pakietami, w określonych terminach. Może to rzeczywiście dobry pomysł.

Na razie będą one procedowane niezależnie. Zakładam, że pierwsze projekty trafią do Rady Ministrów już w maju - prace nad nimi trwają. Taka była też zapowiedź premiera. Przed wakacjami parlament otrzyma od rządu sporą liczbę projektów ustaw realizujących postulaty deregulacyjne.

Chciałabym teraz zapytać o współpracę pana zespołu z zespołem Rafała Brzoski. Będziecie pełnić funkcję recenzentów czy raczej legislacyjnego wsparcia?

- Zespół kierowany przez prezesa Brzoskę w ramach inicjatywy "SprawdzaMY" działa niezależnie. Z tego, co usłyszeliśmy, wynika, że działa bardzo profesjonalnie zorganizowany i podzielony na grupy tematyczne. W każdej z nich jest kilka filtrów weryfikujących propozycje legislacyjne.

Ustaliliśmy jasne reguły współpracy z reprezentantami tego zespołu. Dzięki nim możemy działać szybko i efektywnie. Spotykamy się co tydzień, omawiając "paczki" po 30-40 propozycji. To możliwe, bo wypracowaliśmy sprawną "maszynerię".

Zespół Brzoski przekazuje nam tzw. fiszki deregulacyjne w ustalonym formacie: problem, propozycja rozwiązania, uzasadnienie i - jeśli to możliwe - wskazanie aktu prawnego. To bardzo konkretne propozycje.

Strona rządowa pracuje nad nimi zgodnie z obowiązującymi procedurami - regulaminem pracy Rady Ministrów i przepisami ustawowymi. Regularnie informujemy przedstawicieli zespołu Brzoski, które propozycje wchodzą do procesu rządowego, które nie - i dlaczego. Czasem chcemy daną sprawę ująć inaczej niż sugerują autorzy. Omawiamy to wspólnie, zawsze z udziałem właściwego ministra.

Na tej podstawie podejmujemy decyzje. "Zielone światło" oznacza, że minister pracuje nad propozycją. "Czerwone" - że temat odpada, np. ze względu na ryzyko uszczuplenia dochodów państwa. Mamy też kategorię "żółtą" - czyli tematów do dalszego opracowania. 

Może pan podać przykład?

- Jednym z tematów była propozycja zmniejszenia obowiązku drukowania paragonów, bo wiele osób ich nie potrzebuje. Ale z perspektywy Ministerstwa Finansów paragon to narzędzie potwierdzające, że transakcja została zarejestrowana na kasie fiskalnej. Dzięki temu wiadomo, że podatek został naliczony.

Minister jasno powiedział: im bardziej rozwiniemy narzędzia online, tym bardziej będzie można ograniczać obowiązek drukowania. Ale dziś całkowita rezygnacja byłaby szkodliwa dla budżetu. Dlatego uznaliśmy, że trzeba nad tym jeszcze popracować.

Które propozycje zostały już definitywnie odrzucone?

- Do tej pory omówiliśmy ich 107,  z tego 58 proc. otrzymało zielone światło i "jest w procesie", 21 proc. wymaga dalszych analiz lub doprecyzowania, a taki sam odsetek  propozycji odrzucono już na wstępie - jako zbyt ryzykowne dla budżetu lub sprzeczne z niedawnymi decyzjami rządu.

Utrzymujemy jednak dobrą proporcję: większość propozycji kierujemy do dalszej pracy.