Rzecznik przedsiębiorców zyska szersze uprawnienia. Nowy obowiązek ws. mediacji

Trwają prace nad upowszechnieniem mediacji w sporach między firmami. - Jednym z przykładów jest wprowadzenie obowiązku mediacyjnego w określonych kategoriach spraw – m.in. dotyczących umów o roboty budowlane - przekonuje w rozmowie z WNP dr Mariusz Filipek, zastępca rzecznika małych i średnich przedsiębiorców i zarazem pełnomocnik ministra rozwoju i technologii ds. deregulacji i dialogu gospodarczego. Opowiada też o projekcie zmian w ustawie o Rzeczniku MŚP.

• W 2025 r. Ministerstwo Rozwoju i Technologii przygotowało projekt nowelizacji ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców. Przewiduje on znaczne poszerzenie listy podmiotów reprezentowanych przez rzecznika. 
• Liczba wniosków wzrośnie. Mariusz Filipek, zastępca rzecznika nie obawia się spadku odsetka rozpatrywanych spraw. Dziś wynosi on niespełna 50 proc. 
• Filipek nie widzi konfliktu interesów między pełnioną przez siebie funkcją zastępcy rzecznika, a byciem pełnomocnikiem ministra rozwoju i technologii ds. deregulacji i dialogu społecznego. 
• Mediacja, jako szybsza i tańsza alternatywa wieloletniego procesu sądowego, nie cieszy się uznaniem biznesu. W rozmowie wyjaśniamy, dlaczego tak jest, a także, co zrobić, by spopularyzować tę metodę rozwiązywania sporów gospodarczych.
• Najistotniejsze tematy dla rozwoju biznesu będą przedmiotem debat XVIII Europejskiego Kongresu Gospodarczego w Katowicach (22-24 kwietnia). Trwa rejestracja na wydarzenie.

Dziś rzecznik reprezentuje małych i średnich przedsiębiorców, czyli mniej więcej 3,5 mln podmiotów. Projekt nowelizacji ustawy o Rzeczniku Małych i Średnich Przedsiębiorców (po konsultacjach i opiniowaniu) przewiduje poszerzenie tego grona. Rzecznik miałby reprezentować również inne podmioty - producentów rolnych (ok. 1,3 mln), osoby wykonujące wolne zawody (200–300 tys.), a także dużych przedsiębiorców (blisko 4 tys.). Skoro obecnie rzecznik rozpatruje niespełna 50 proc. spraw, które do niego wpływają, to czy po rozszerzeniu kompetencji – i objęciu nimi kolejnych grup – ten odsetek nie spadnie jeszcze bardziej?

- Nie obawiałbym się spadku odsetka rozpatrywanych spraw. Bardziej zależałoby mi na tym, aby spraw kierowanych do rzecznika było więcej. Nie martwi mnie sam procent ani ewentualny spadek tego wskaźnika.

Dlaczego jednak rzecznik zajmuje się obecnie stosunkowo niewielką częścią spraw w ramach posiadanych kompetencji? Czy problem leży po stronie urzędu, czy może wnioski, które do państwa trafiają, nie mieszczą się w zakresie jego uprawnień?

- Wynika to przede wszystkim z zakresu przedmiotowego kompetencji rzecznika. Kluczowe jest to, jakie sprawy może on rozpatrywać i w jakich postępowaniach może uczestniczyć. To właśnie ten zakres w dużej mierze determinuje liczbę podejmowanych spraw.

Czyli część wniosków po prostu wykracza poza państwa kompetencje?

- Niestety tak. Przykładowo rzecznik nie może brać udziału w sporach między przedsiębiorcą a przedsiębiorcą, a takie sytuacje również się zdarzają.

Jak więc pogodzić to z faktem, że – zgodnie z procedowanym projektem – państwa "klientami" mają być także duże firmy? Można sobie wyobrazić sytuację, w której mały przedsiębiorca pozostaje w sporze z dużym podmiotem, którym w przyszłości będziecie się państwo zajmować, i zwraca się do was o wsparcie. W takich sprawach nadal nie będziecie mogli mu pomóc?

- Rzecznik działa na podstawie ustawy. W takim zakresie, w jakim przepisy zostaną zmienione, będzie mógł podejmować działania. Na dziś obowiązuje konkretna ustawa i to ona wyznacza granice naszych kompetencji.

Kompetencje rzecznika są ograniczone ramami ustawy. Potrzebne uporządkowanie 

Czyli możecie jedynie wspierać przedsiębiorców w kontaktach z aparatem państwa i administracją?

- Tak, działamy w relacjach z organami i administracją publiczną – w takim zakresie, jaki przewiduje ustawa. Jednym z elementów propozycji legislacyjnych jest poszerzenie kompetencji rzecznika w obszarze mediacji. Obecnie przepisy stanowią, że rzecznik może pomagać w organizowaniu mediacji, ale sam nie może pełnić roli mediatora.

To kwestie, które wymagają uporządkowania, tak aby urząd mógł jak najefektywniej funkcjonować w ramach całego systemu instytucjonalnego.

To znaczy, że dziś urząd nie funkcjonuje właściwie?

- Funkcjonuje właściwie - w ramach obowiązującej ustawy. Proszę jednak zwrócić uwagę, że jest to stosunkowo młoda instytucja, powołana w 2018 r. To zaledwie kilka lat działalności. Każda instytucja, każdy organ w trakcie funkcjonowania dostrzega obszary wymagające doprecyzowania oraz potencjalne kierunki rozwoju. Nie chodzi o braki, lecz o naturalny proces dojrzewania i dostosowywania się do zmieniających się realiów.

Urząd jest potrzebny, spełnia swoją rolę i jest dobrze wkomponowany w system instytucjonalny państwa. Jednocześnie - jak każda instytucja -podlega ewolucji.

Można to porównać do rozwoju znanych marek technologicznych: kiedyś korzystaliśmy z innych modeli telefonów, dziś używamy zupełnie innych. To naturalny proces zmian i doskonalenia.

Co robi rzecznik: opiniuje, zgłasza uwagi, będzie mógł proponować rozwiązania

Konkretnie: w 2023 r. rzecznik zaopiniował 945 projektów legislacyjnych. Ile z tych uwag zostało później uwzględnionych? Jaka jest realna siła oddziaływania rzecznika?

- Sama liczba – 945 zaopiniowanych projektów – już świadczy o istotnej aktywności i sile głosu Biura Rzecznika.

To znaczy?

- To pokazuje, że urząd konsekwentnie reprezentuje interes określonego środowiska, czyli sektora MŚP. Proces legislacyjny jest złożony i wieloetapowy. Opiniowanie projektów - zarówno pozytywne, jak i krytyczne - stanowi jeden z jego elementów.

Przy tak dużej liczbie opinii udział rzecznika w tym procesie jest jak najbardziej zasadny i potrzebny. Trzeba jednak pamiętać, że obecnie rzecznik nie posiada inicjatywy ustawodawczej – jego rola polega na opiniowaniu i zgłaszaniu uwag, a nie na samodzielnym wnoszeniu projektów ustaw.

A czy powinien mieć inicjatywę ustawodawczą - samodzielnie przygotowywać projekty ustaw i kierować je do Sejmu? Czy projekt ustawy to przewiduje?

- Projekt nie zakłada przyznania rzecznikowi formalnej inicjatywy ustawodawczej. Przewiduje natomiast możliwość przedstawiania rządowi propozycji konkretnych rozwiązań prawnych. I ten kierunek zmian należy ocenić jako właściwy. Mówimy o rozwiązaniu etapowym. Zobaczmy, jak to rozwiązanie będzie funkcjonować w praktyce i jak się sprawdzi. Na tej podstawie będzie można w przyszłości rozważać ewentualne dalsze zmiany.

Konflikt interesów w biurze rzecznika?  "Role są komplementarne, a nie konkurencyjne"

Wróćmy zatem do kwestii bieżących i do połączenia funkcji. Ministerstwo Rozwoju i Technologii, w którym pełni pan funkcję pełnomocnika ds. deregulacji, oraz urząd Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców. Czy nie rodzi to konfliktu interesów? Na ile rzecznik jest faktycznie instytucją niezależną od rządu – podobnie jak np. Rzecznik Praw Obywatelskich?

- Nie ma tu żadnego konfliktu. Zakres moich zadań wynika wprost z przepisów oraz z zarządzenia ministra określającego kompetencje rzecznika.

Nie chodzi konkretnie o pana, lecz o samą konstrukcję systemową. Na ile postrzega pan Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców jako podmiot rzeczywiście odrębny i niezależny od rządu?

- Proszę zwrócić uwagę na zakres kompetencji obu funkcji. Pełnomocnik ds. deregulacji i dialogu gospodarczego zajmuje się usprawnianiem procesu legislacyjnego i tworzeniem rozwiązań przyjaznych przedsiębiorcom. Natomiast Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców reprezentuje konkretną grupę - sektor mikro, małych i średnich firm - oraz stoi na straży ich praw w relacjach z administracją publiczną. W tym sensie te role są komplementarne, a nie konkurencyjne. Istnieje między nimi naturalna korelacja, ale każda działa w ramach odrębnych kompetencji.

Rzecznika powołuje premier, który może go również odwołać.

- Przesłanki odwołania rzecznika są ściśle określone w ustawie. Nie jest to decyzja uznaniowa, lecz procedura oparta na jasno wskazanych podstawach prawnych.

Nie widzi pan ryzyka, że na styku tych dwóch funkcji mogą pojawić się napięcia czy "zgrzyty"?

- Pełnię funkcję pełnomocnika od dwóch lat, a rzecznika od półtora roku. Czy docierają do państwa sygnały o jakichkolwiek zgrzytach?

Co uznałby pan za największy sukces instytucji Rzecznika Małych i Średnich Przedsiębiorców, skoro działa ona już prawie osiem lat?

- Tych sukcesów jest wiele.

No to proszę podać dwa.

- Pierwszy przykład: spór dotyczył decyzji organów skarbowych w zakresie podatku VAT za 2013 r. W 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi przedsiębiorcy i Rzecznika na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Rzecznik, wspierając przedsiębiorcę, wniósł skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do argumentów Rzecznika MŚP i uchylił wyrok WSA.

Czy też w innej sprawie przedsiębiorca nie musi zwracać wielomilionowej subwencji, którą przeznaczył na utrzymanie zatrudnienia w dobie pandemii COVID-19. Sądy podzielają stanowisko Rzecznika MŚP w zakresie bezpodstawnych roszczeń PFR o zwrot całości subwencji z tzw. Tarczy Finansowej PFR w oparciu o ryzyko jakiegokolwiek rodzaju nadużyć.

Trwają prace nad tzw. deregulacją 2.0, która ma obejmować m.in. obszar sądownictwa i kwestie podatkowe. Tymczasem prezydent zawetował ustawę o Krajowej Radzie Sądownictwa, więc ten element reformy na razie nie będzie realizowany. W kontekście niewydolności sądów i wielomiesięcznych zatorów trudno dziś mówić o realnych ułatwieniach dla przedsiębiorców.

- Dlatego warto zastanowić się nad wzmocnieniem alternatywnych metod rozwiązywania sporów – zarówno między przedsiębiorcami, jak i między firmami a administracją publiczną.

Polski biznes nie ufa mediacjom. Woli wieloletni spór sądowy i wyrok. Jak to zmienić?

Chodzi o mediacje?

- Tak, o mediacje, ale nie tylko. Do dyspozycji są także arbitraż i sądy polubowne. To rozwiązania, które pozwalają na skrócenie postępowania, ograniczenie kosztów i większą elastyczność w dochodzeniu do porozumienia.

Tyle że dane pokazują, iż wskaźnik mediacji w Polsce jest bardzo niski – to zaledwie ok. 1,7 proc. wszystkich spraw. Dlaczego to nie działa?

- To rzeczywiście bardzo niski odsetek. Zgadzam się, że potencjał mediacji nie jest w pełni wykorzystywany. Choć zgodnie z art. 10 Kodeksu postępowania cywilnego sąd powinien na każdym etapie postępowania nakłaniać strony do ugody, w praktyce wciąż dominuje model sporu rozstrzyganego wyrokiem.

Moim zdaniem wciąż brakuje szerokiej edukacji i promocji alternatywnych metod rozwiązywania sporów. Przedsiębiorcy powinni wiedzieć, że poza sądem powszechnym istnieją inne, często szybsze i bardziej elastyczne ścieżki dojścia do porozumienia.

Wiele sporów dotyczy także relacji między podmiotem prywatnym a publicznym. W takich przypadkach często pojawia się dodatkowa bariera – niepewność po stronie instytucji publicznej co do możliwości zawarcia ugody. To również wymaga zmiany podejścia i większego zaufania do pozasądowych form rozwiązywania konfliktów.

Administracja nie wie, że mediacja mogłaby być rozwiązaniem bardziej efektywnym i korzystnym dla obu stron? Nie chce z niej korzystać? A może po prostu się obawia?

- W mojej ocenie problemem jest przede wszystkim obawa urzędników przed odpowiedzialnością. Mówiąc wprost: istnieje lęk, że zawarcie ugody może zostać później zakwestionowane, a komuś postawiony zostanie zarzut, że "zbyt łatwo się porozumiał" albo że działał na niekorzyść interesu publicznego.

To właśnie ta obawa przed ewentualnymi konsekwencjami - prawnymi czy dyscyplinarnymi - często blokuje decyzję o zawarciu ugody.

Warto jednak podkreślić, że istnieją już instytucjonalne mechanizmy wspierające stronę publiczną w takich sytuacjach. Coraz większą rolę odgrywa mediacja przy Prokuratorii Generalnej oraz sąd polubowny działający przy tej instytucji. To rozwiązania, które pomagają administracji spojrzeć na spór w inny sposób i rozważyć alternatywne metody jego zakończenia zamiast prowadzić wieloletni proces sądowy.

Czy jako rzecznikowi udaje się państwu zachęcać strony do mediacji? Skoro urzędnicy się obawiają, a przedsiębiorcy często nie wiedzą, czy proponujecie alternatywne metody rozwiązywania sporów?

- Uważam, że wszystko, co może przyspieszyć zakończenie sporu, jest wielokrotnie lepsze niż wieloletni proces sądowy – niezależnie od tego, jak dobry będzie ostateczny wyrok. Proszę zwrócić uwagę, że do sądów co roku wpływają miliony spraw. System jest przeciążony.

Skoro urzędnicy się obawiają, a przedsiębiorcy często nie mają wiedzy lub zaufania do takich rozwiązań, to co można zrobić, by ich przekonać do mediacji i innych alternatywnych metod?

- Przede wszystkim edukować. Edukować i jeszcze raz edukować. Trzeba konsekwentnie podkreślać, że ugoda nie jest niczym złym, nie jest oznaką słabości ani porażki. To racjonalny sposób zakończenia sporu, który może przynieść korzyści obu stronom – szybciej, taniej i z mniejszym ryzykiem.

A obowiązkowa mediacja? Taka wprowadzona "siłowo"? Taki pomysł już kiedyś się pojawił, ale przedsiębiorcy protestowali. Twierdzili, że do sądu trafiają dopiero wtedy, gdy próby porozumienia zawiodły, więc mediacja tylko wydłużyłaby postępowanie.

- Jestem zwolennikiem mediacji obowiązkowej, ale na określonym etapie. Już wyjaśniam. Jeśli miałaby ona być warunkiem wstępnym przed wniesieniem pozwu – jestem przeciwnikiem takiego rozwiązania.

Natomiast jeśli mediacja byłaby elementem już toczącego się postępowania sądowego, jestem jej zdecydowanym zwolennikiem. W praktyce od momentu złożenia pozwu do pierwszej rozprawy mija często co najmniej pół roku. Mediacja trwa zazwyczaj od miesiąca do trzech miesięcy. Gdyby w tym czasie strony podjęły próbę mediacji, trudno byłoby mówić o realnym wydłużeniu procesu.

Czyli mediacja powinna być włączona w tok postępowania sądowego?

- Tak, jako element postępowania. Oczywiście może też funkcjonować jako odrębna ścieżka – jeśli strony same zdecydują się z niej skorzystać. Obecnie mediacja ma charakter dobrowolny i na razie to się nie zmienia. Uważam jednak, że alternatywne metody rozwiązywania sporów powinny być naturalnym, systemowym elementem postępowania, a nie jedynie dodatkiem, z którego korzysta niewielki odsetek stron.

W projekcie poprzedniego rządu był zapis, zgodnie z którym sędzia na posiedzeniu przygotowawczym obligatoryjnie kierował strony do mediacji. Zatem mediacja miałaby miejsce już po złożeniu pozwu. Mimo to przedsiębiorcy protestowali przeciwko temu rozwiązaniu. 

- To może być również kwestia kosztów. Mediacja nie jest bezpłatna – mediatorowi trzeba zapłacić. Niedawno weszło w życie rozporządzenie podnoszące stawki mediacyjne, co oznacza wzrost kosztów dla obu stron. Spójrzmy jednak na to szerzej. Koszt mediacji – w porównaniu z długością i kosztami wieloletniego procesu sądowego – jest relatywnie niewielki. Jeżeli dzięki mediacji spór zakończy się szybciej, oszczędności czasu, środków i energii mogą być znaczące.

Skoro tak, to przedsiębiorcy powinni popierać mediację. Tymczasem byli przeciwko.

- Protesty miały miejsce ponad dwa lata temu. Dziś sytuacja może wyglądać inaczej. Nie wiemy, czy przy obecnym stanie sądów i rosnącej świadomości kosztów długotrwałych sporów stanowisko przedsiębiorców byłoby takie samo. To wymaga ponownej dyskusji i rzetelnej analizy.

Dlaczego więc rząd nie pracuje nad propozycjami dotyczącymi mediacji?

- Prace nad rozwiązaniami związanymi z alternatywnymi metodami rozwiązywania sporów są prowadzone na bieżąco. Jednym z przykładów jest wprowadzenie obowiązku mediacyjnego w określonych kategoriach spraw – m.in. dotyczących umów o roboty budowlane.

Mediator nie rozstrzyga, on moderuje. Szybkość działania to największa przewaga mediacji

Przepis w tym zakresie wchodzi w życie 1 marca. To pokazuje, że kierunek wzmacniania mediacji i innych form polubownego rozwiązywania sporów jest stopniowo realizowany.

Czego się pan spodziewa po wejściu tych przepisów w życie? Czy będzie więcej spraw kierowanych do mediacji? I czy wystarczy mediatorów, biorąc pod uwagę, że sprawy - zwłaszcza z zakresu robót budowlanych - są często bardzo skomplikowane?

- Proszę zwrócić uwagę, że w przepisie, który wejdzie w życie 1 marca, przewidziano możliwość złożenia sprzeciwu. Strona może więc nie wyrazić zgody na mediację. Oznacza to, że zasada dobrowolności wciąż zostaje zachowana. Jeżeli jednak przyjmiemy, że samo kierowanie spraw do mediacji oraz lepsza komunikacja na temat tej instytucji przyniosą efekt, to nawet częściowy sukces będzie istotny. Jestem ostrożnym optymistą, ale jeśli 30 proc. spraw skierowanych do mediacji zakończy się ugodą, uznałbym to za bardzo dobry wynik i realny sukces nowych przepisów.

Czy to nie będzie wymagało zwiększenia liczby mediatorów?

- Mediatorów w Polsce jest naprawdę wielu.

Ale czy mają odpowiednie kompetencje do prowadzenia tak skomplikowanych spraw, jak choćby spory dotyczące robót budowlanych?

- Mediator nie rozstrzyga sporu - on pomaga stronom dojść do porozumienia. W przypadku spraw o dużym stopniu złożoności kluczową rolę odgrywają również profesjonalni pełnomocnicy, którzy wspierają strony w trakcie mediacji. Mediator moderuje proces i dba o jego dynamikę.

Właśnie w szybkości działania widzę największą przewagę mediacji. W postępowaniu sądowym trudno dziś wyobrazić sobie rozprawy wyznaczane co tydzień. Mediator może spotykać się ze stronami nawet co kilka dni. To zupełnie inna dynamika pracy.

Dlatego dostrzegam w tym rozwiązaniu realną szansę. Dajmy tym przepisom zaistnieć w praktyce.

Jeśli chodzi o mediatorów, przedsiębiorcy zwracają uwagę, że problem może leżeć właśnie po ich stronie. Ośrodków mediacyjnych jest dużo, ale czy wszystkie zapewniają taki sam poziom kształcenia? Nie każdy mediator jest przecież prawnikiem.

- I wcale nie musi nim być.

Tyle że w sprawach gospodarczych potrzebne są zarówno kompetencje miękkie, jak i twarda wiedza merytoryczna. Może więc zawód mediatora powinien podlegać bardziej szczegółowym regulacjom?

- Obecnie trwają prace legislacyjne nad ustawą o mediatorach. W ich ramach pojawia się wiele głosów dotyczących konieczności wzmocnienia systemu kształcenia mediatorów oraz podniesienia standardów ich kompetencji. Oczywiście każdy zawód - zwłaszcza związany z rozwiązywaniem sporów - wymaga stałego doskonalenia. Edukacja i rozwój kompetencji powinny być naturalnym elementem tej profesji.

Czy mediator powinien stać się takim zawodem regulowanym, jak na przykład radca prawny czy adwokat?

 - Uważam, iż w tym zakresie samo środowisko powinno podjąć dyskusję i zdecydować o zasadności bądź brak zasadności takiego rozwiązania.

Arbitraż gospodarczy to inna z metod rozwiązywania sporów. Dlaczego też nie cieszy się popularnością? Tam jest przecież większa profesjonalizacja.

- Oczywiście arbitraż to kolejna z alternatywnych form rozwiązywania sporów i jak pozostałe formy uważam go za skuteczny oręż w rozwiązywania spraw. Tutaj ponownie odniosę się jednak do edukacji i informowania czyli poznania przez podmioty, które mogłyby z niego skorzystać, zasad działania takiej procedury.