Przepisy unijne zabraniają premiować krajowych wykonawców. Są jednak legalne sposoby na złagodzenie tego zakazu. - Jeżeli podmioty publiczne zaczną dbać o aspekty środowiskowe albo aspekty społeczne, to jednocześnie – siłą rzeczy – zadbają o lokalnych przedsiębiorców - mówi WNP Agnieszka Olszewska, prezes Urzędu Zamówień Publicznych.
Czy zamówienia publiczne to wciąż tylko procedura wydatkowania środków, czy już narzędzie polityki gospodarczej państwa?
- Przez wiele lat zamówienia publiczne były postrzegane jako procedura wydatkowania środków publicznych. Prawo zamówień publicznych koncentrowało się na fragmencie procesu zakupowego – od momentu realizacji wniosku zakupowego do zawarcia umowy. Regulacje były bardzo szczegółowe i instrukcyjne, dlatego przez blisko 30 lat w tej dziedzinie dominowali prawnicy, a nacisk kładziono przede wszystkim na zgodność z przepisami.
Efekt był taki, że zamówienia publiczne często nie realizowały szerszych celów, tylko odpowiadały na konkretną potrzebę zakupową instytucji.
Od 2021 r. mamy jednak w ustawie zasadę efektywności. Obejmuje ona nie tylko zgodne z przepisami ustawy przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, ale także wpływ tego zamówienia oraz sposobu jego realizacji na inne obszary – w całej jednostce zamawiającej, rynek lokalny, krajowy czy europejski.
Agnieszka Olszewska, prezes Urzędu Zamówień Publicznych. Fot. Materiały prasowe / Urząd Zamówień Publicznych Dziś zamówienia publiczne są już narzędziem realizacji celów państwa – takich jak wsparcie małych i średnich przedsiębiorców (MŚP), ochrona środowiska, innowacyjność czy bezpieczeństwo. Aby cele te były realizowane na oczekiwanym poziomie, instytucja zamawiająca powinna zadbać o cały proces zakupowy w sposób jak najbardziej profesjonalny.
Jak to wygląda w praktyce? Czy po niespełna 5 latach obowiązywania nowych regulacji szersze kryteria są rzeczywiście brane pod uwagę?
- W pewnym stopniu tak, ale to proces. Widzimy wzrost uwzględniania tych aspektów, jednak pracujemy nad tym, by było ich zdecydowanie więcej.
Pomóc ma nowa "Polityka zakupowa państwa na lata 2026 -2029", która oczekuje na zatwierdzenie przez Radę Ministrów. To dokument strategiczny, który zawiera konkretne rekomendacje dla zamawiających. Wskazuje on trzy główne priorytety: budowanie konkurencyjności i potencjału polskiej gospodarki, wzmocnienie odporności państwa oraz profesjonalizacja rynku zamówień publicznych.
Różni się od poprzedniej tym, że zawiera zbiór konkretnych i bardzo praktycznych zaleceń dla zamawiających, jak przygotowywać postępowanie by było efektywne i realizowało cele i działania ważne z punktu widzenia strategii rozwoju państwa.
Dziś problemem nie są przepisy – rynek ocenia je jako elastyczne i wystarczające. Wyzwaniem jest raczej sposób ich stosowania.
Czyli problemem są urzędnicy?
- Raczej przyzwyczajenia. Nadal dominuje przetarg nieograniczony, choć coraz częściej widzimy zainteresowanie dotychczas niewykorzystywanymi instrumentami wspierającymi zamawiających – jak wstępne konsultacje rynkowe czy rzetelna analiza potrzeb i wymagań. To wszystko pomaga lepiej przygotować zamówienie i ograniczyć ryzyka – zarówno na etapie przetargu, jak i realizacji umowy.
A co z kryteriami oceny ofert? Czy cena przestaje być najważniejsza?
- Przez lata dominowało jedno kryterium – cena – co nie jest dobrą praktyką. Ustawodawca próbował to zmienić, poprzez nowelizację przepisów nakłaniających zamawiającego do stosowania innych kryteriów niż cena. Skończyło się na tym, że zamawiający stosują mnóstwo kryteriów, które są pozorne np. dotyczą okresu gwarancji.
Jak sprawić, żeby tak nie było? Podejrzewam, że zastosowanie przez zamawiającego innych kryteriów niż cena może wiązać się z obawą przed posądzeniem o niegospodarność.
- Niestety wciąż zdarza mi się słyszeć wypowiedzi kierowników jednostek zobowiązanych do stosowania prawa zamówień publicznych, że nie wolno im kierować się innymi kryteriami niż cena. To oczywista nieprawda. Na szczęście coraz mniej powszechna. Przepisy PZP nie tylko pozwalają na stosowanie innych kryteriów niż cena, ale wręcz tego wymagają.
Dlaczego jednak zamawiający unikają ich stosowania? Niestety, wymaga to znacznie większego nakładu pracy i zaangażowania. Przygotowanie kryteriów, które byłyby odpowiednie, zgodne z PZP i realizujące cele, na których powinno zależeć zamawiającym, wymaga czasu oraz dodatkowego wysiłku na ich opracowanie. To z kolei często stoi w sprzeczności z oczekiwaniami organizacji, nastawionej na jak najszybsze przeprowadzenie procedury prowadzącej do wyboru najkorzystniejszej oferty.
Trzeba mieć świadomość, że jeśli wprowadzamy inne kryteria, to robimy to kosztem ceny – ale w zamian możemy promować np. jakość, bezpieczeństwo czy aspekty środowiskowe.
UZP obserwuje wzrost tej świadomości i częstsze stosowanie tych innych kryteriów?
- Obserwujemy większe korzystanie z innych kryteriów niż cena, ale to jest niestety wzrost w zakresie tych pozornych kryteriów. Nie dysponujemy jeszcze danymi za 2025 r. Liczę, że zauważymy już pozytywną zmianę.
Skoro inne niż cenowe kryteria bywają iluzoryczne, to czy da się wprowadzić kryteria związane z hasłem local content? Czy ta idea znalazła się w nowej "Polityce zakupowej państwa"?
- "Polityka zakupowa państwa" wskazuje cele istotne z punktu widzenia państwa, więc stanowi wskazówkę dla zamawiających stosujących PZP. Co do samego local content, to musimy pamiętać o tym, że nasze przepisy muszą być w pełni zgodne z zasadami traktatowymi i unijnymi dyrektywami. Te zaś jasno stanowią, że nie wolno stosować preferencji krajowych. Obowiązują nas zasady niedyskryminacji i równego traktowania wykonawców ze wszystkich państw UE. Często słyszę pojęcie local content utożsamiane z preferowaniem polskich firm. To nie jest to samo. Udział komponentu krajowego nie oznacza preferencji dla przedsiębiorców z Polski.
Czy wobec tego local content jest w ogóle możliwy w zamówieniach publicznych?
- Tak, ale w określony sposób. Na pewno nie poprzez wprost zapisane preferencje dla firm krajowych. Nie zapominajmy, że do niedawna polscy przedsiębiorcy musieli konkurować nie tylko z firmami unijnymi, ale również chińskimi i tureckimi. Dzięki ubiegłorocznej nowelizacji PZP implementującej wyroki TSUE, wprowadziliśmy zasady umożliwiające zamawiającym niedopuszczanie do przetargu albo mniej korzystne traktowanie wykonawców z tzw. państw trzecich.
To już bardzo ważna zmiana dla naszych przedsiębiorców krajowych, którzy przez lata wskazywali, że nie są w stanie konkurować na ceny z Chińczykami albo Turkami.
Jak bardzo dzięki temu wzrósł udział polskich przedsiębiorców w przetargach?
- Do tej pory nigdy tego nie mierzyliśmy. Nie dysponujemy tego typu informacjami. Znamy jedynie miejsca siedzib wykonawców biorących udział w przetargach, a to, że ktoś ma siedzibę w Polsce, wcale nie oznacza, że jest polski.
W tej chwili we współpracy z Głównym Urzędem Statystycznym pracujemy nad analizami, dzięki którymi poznamy strukturę właścicielską wykonawców obecnych na rynku zamówień publicznych. Dowiemy się wówczas, jak wielu jest przedsiębiorców polskich.
Pojawia się jednak pytanie, czy local content to wyłącznie polskie podmioty, czy też podmioty wspierające polską gospodarkę.
"Zasada lokal content, czyli najpierw polskie, stanie się na dobre żelazną regułą w zamówieniach publicznych" - powiedział w orędziu noworocznym premier Donald Tusk.
- Zdefiniowaniem tego, co to znaczy local content zajmuje się Ministerstwo Aktywów Państwowych. Jako prezes UZP odpowiadam natomiast za obszar edukowania rynku. Chodzi o przygotowywanie postępowań przetargowych w taki sposób, żeby wspierać polską gospodarkę poprzez identyfikację i eliminowanie barier, które mogłyby się w sposób świadomy albo nieświadomy pojawić w postępowaniu i być przeszkodą nie do przeskoczenia dla polskiego przedsiębiorcy.
Czyli, jak rozumiem, to nie oznacza preferencji dla polskich przedsiębiorców, tylko eliminowanie barier?
- Tak, dokładnie. Chodzi o eliminowanie barier.
Jak to robić?
- Po stronie Urzędu jest edukowanie zamawiających. Mówimy im: wykorzystujcie wstępne konsultacje rynkowe, które pozwolą wam rozpoznać rynek, możliwości polskich przedsiębiorców i to, w jaki sposób mądrze ukształtować warunki tego zamówienia. Dziś polscy przedsiębiorcy skarżą się, że poprzeczka w zakresie tzw. warunków podmiotowych bywa zawieszona zbyt wysoko. Chcemy podnieść profesjonalizację ludzi przygotowujących postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, żeby dysponowali wiedzą w zakresie pozwalającym im przygotować postępowanie nieeliminujące polskich podmiotów.
To, o czym pani mówi, brzmi raczej jak wyrównywanie szans. Czyli dziś polscy przedsiębiorcy mieli gorzej niż zagraniczni?
- Tak właśnie bywało. Przez lata niestety obserwowaliśmy na rynku – świadome bądź nieświadome – eliminowanie polskich wykonawców. Analizy wielu postępowań pokazały, że zagraniczne podmioty często miały większe możliwości spełnienia pewnych warunków przetargu niż podmioty polskie. Nie powinno tak być.
Szereg działań, które podejmujemy, np. Akademia Zakupów Publicznych, nasze podcasty, publikacje prasowe, służą przypominaniu zamawiającym, jak mądrze i profesjonalnie prowadzić procedurę zamówień publicznych. Wtedy można w sposób świadomy prowadzić procesy zakupów publicznych, realizując cele, które kreśli nasz rząd.
Czy bez naruszenia przepisów unijnych da się wprowadzić do przetargu pewne kryteria jakościowe np. środowiskowe, długości łańcucha dostaw, które nie tylko wyrównają szansę, ale wręcz dadzą przewagę polskiemu przedsiębiorcy?
- W mojej ocenie jedno idzie z drugim w parze, ponieważ jeśli podmioty publiczne zaczną dbać o aspekty środowiskowe lub społeczne, to jednocześnie – siłą rzeczy – zadbają o lokalnych przedsiębiorców. Weźmy proste kryterium śladu węglowego – to oczywiste, że krajowemu wykonawcy będzie je łatwiej spełnić niż temu, który działa np. 8 tys. km stąd.
Tego rodzaju kryterium jest zgodne z przepisami unijnymi?
- Zgodne są wszystkie kryteria, które dotyczą przedmiotu zamówienia, a nie samego wykonawcy. Jeśli będziemy dbali o sam przedmiot zamówienia, a w to wchodzi jakość produktów, jego wpływ na środowisko itd. to zarazem, niejako przy okazji, zadbamy o tego polskiego przedsiębiorcę, czy wykonawcę wspierającego polską gospodarkę.
To nie rodzi ryzyka sporów pomiędzy biorącymi udział w przetargu a zamawiającym? Hiszpański wykonawca mógłby przecież powiedzieć, że wprowadzono kryterium śladu węglowego nie z troski o klimat, ale po to by go wyeliminować.
- Nie można stosować kryterium przedmiotowego po to, żeby kogoś wyeliminować. Absolutnie nie. Realizując zamówienia publiczne, powinno się uwzględniać kwestie środowiskowe i społeczne – tego wymaga od zamawiających prawo.
Zatem w pierwszej kolejności celem i powodem zastosowania tego typu kryterium jest świadoma decyzja zamawiającego, który – załóżmy – chce lepiej dbać o środowisko. Jeśli jednak zastosuje to kryterium, może mieć również świadomość, że będzie ono zarazem wspierało lokalne podmioty.
Zapytam inaczej: czy local content powinien znaleźć się wśród tych wytycznych dla zamawiających?
- Ta definicja nie została wprost wpisana do "Polityki zakupowej państwa", natomiast jej cele są – co do zasady – zbieżne z tą ideą. Zacznijmy od zalecenia pierwszego – "Zamawiający, realizując procesy zakupowe, powinni w każdym przypadku, przy zachowaniu poziomu realizacji uzasadnionych potrzeb, uwzględniać potencjał i zdolności krajowych wykonawców z sektora MŚP do realizacji danego typu usług, dostaw lub robót budowlanych".
Brzmi to jakby zamawiający otrzymywał pewną swobodę i jedynie od jego inteligencji i zaangażowania zależało, czy umiejętnie nakreśli warunki przetargu. Co zrobić, żeby się mu chciało i żeby się nie bał?
- Jeśli problemem jest strach – właśnie po to jest "Polityka zakupowa państwa", którą niebawem zatwierdzi Rada Ministrów. To jasne wskazówki jakie obszary są ważne z punktu widzenia państwa.
Drugi aspekt to kontrole. Będziemy zwracać uwagę jednostkom kontrolującym zamówienia, by brały pod uwagę nie tylko realizację przepisów PZP, ale również weryfikowały efektywność zakupową, czyli m.in. realizację celów zawartych w "Polityce zakupowej państwa".
Jeśli rząd przyjmie definicję local contentu, to Urząd Zamówień Publicznych w odpowiedzi na to przygotuje jakieś dodatkowe wytyczne?
- Obowiązująca dziś ustawa jest w pełni zgodna z prawem unijnym. Nie wolno nam wprowadzać żadnych preferencji. Żaden unijny kraj nie wprowadził do przepisów regulujących zamówienia publiczne definicji local contentu. Tak samo my takiej definicji nie będziemy wprowadzać.
Czy premier w takim razie nie wiedział co mówi, zapowiadając, że "zasada local content, czyli 'najpierw polskie', stanie się na dobre żelazną regułą w zamówieniach publicznych"?
- Wypowiedź premiera była w pełni zgodna z obowiązującymi przepisami i normami. Odnosiła się bowiem do wspierania polskiej gospodarki.
Zwracam uwagę, że zakupy publiczne w Polsce to nie tylko te realizowane w oparciu o PZP. Na podstawie tych przepisów w 2024 r. zrealizowano zamówienia na ok. 330 mld zł. Poza tą procedurą podmioty publiczne dokonały zakupów na ponad 260 mld zł. Trzecia grupa to zakupy spółek Skarbu Państwa, które w ogóle nie stosują tych reguł, bo nie są publicznymi zamawiającymi. Spodziewam się, że najbardziej twarde wytyczne będą dotyczyły tej trzeciej grupy. Bo tu reguły pozwalają na takie działania.
W odniesieniu do tej trzeciej grupy – jakie widzi pani narzędzia?
- To leży poza zakresem moich kompetencji. To jest działka Ministerstwa Aktywów Państwowych. Jeśli chodzi o moją domenę, czyli rynek zamówień publicznych – to nie zapominajmy, że spośród 30 tys. podmiotów teoretycznie zobowiązanych do stosowania PZP, w praktyce tylko połowa to robi. Dlaczego? Choćby z uwagi na niską wartość zamówienia. Gros gmin, wydatkując środki publiczne, korzysta z usług lokalnych firm. Realizuje więc postulat wspierania local contentu.
Czy w polityce zakupowej, przetargowej wszystko musi być konkretnie "zadekretowane", czy swego rodzaju niepisana "propolska wykładnia" może zdziałać więcej niż sam przepis?
- PZP wprowadza zasady uczciwej konkurencji, równego traktowania wykonawców, itd. Natomiast sam zamawiający dysponuje pewną elastycznością w zakresie doboru, czy to warunków, kryteriów, czy opisu przedmiotu zamówienia. W tym obszarze ma możliwość podejmowania wyborów zgodnych ze strategicznymi celami państwa. W tych aspektach uzupełnieniem twardych regulacji jest "Polityka zakupowa państwa".
Posłużę się metaforą. Mamy dwa akweny. Na jednym pływają stateczki różnej wielkości i każdy płynie w innym kierunku. To obrazek ilustrujący rynek zamówień publicznych bez polityki zakupowej państwa. Drugi obrazek – te same stateczki różnej wielkości płyną w tym samym kierunku. To ilustracja polityki zakupowej państwa.
Kierunek wyznacza rząd. Mówimy o wspieraniu polskiej gospodarki, nie zapominajmy o nadrzędnych celach – suwerenności i bezpieczeństwa państwa w dobie cyberataków i toczących się wokół nas wojen.
Zmieńmy temat. 13 marca weszły w życie przepisy umożliwiające prowadzenie zdalnych rozpraw przed Krajową Izbą Odwoławczą. To duża zmiana dla uczestników postępowań?
- To bardzo duża zmiana jakościowa. Dotychczas pełnomocnicy i przedstawiciele stron – niezależnie od tego, z jakiej części Polski pochodzili – musieli stawiać się osobiście w Warszawie, aby wziąć udział w rozprawie. Często wiązało się to z koniecznością noclegu i poświęceniem nawet dwóch dni pracy. Była to więc realna bariera organizacyjna i czasowa. Możliwość udziału zdalnego znacząco ułatwia udział w postępowaniach, zwłaszcza dla uczestników z bardziej odległych miejscowości.
Czy zdalne rozprawy staną się standardem?
- Na razie to możliwość, a nie obowiązek. O tym, czy rozprawa odbędzie się zdalnie, decyduje prezes Krajowej Izby Odwoławczej, przy uwzględnieniu określonych warunków. Myślę jednak, że tam, gdzie będzie to możliwe, ta forma szybko zyska popularność. Dla pełnomocników oznacza to ogromną oszczędność czasu – zamiast jednego czy dwóch dni wystarczy kilka godzin.
Czy w przyszłości rozprawy mogłyby odbywać się wyłącznie zdalnie?
- Raczej nie. Zawsze będą sytuacje, w których konieczna będzie forma stacjonarna – na przykład ze względu na charakter dowodów, które wymagają bezpośredniego przedstawienia, albo z uwagi na kwestie poufności. Dlatego model hybrydowy wydaje się najbardziej prawdopodobny.
Jak duża część rozpraw będzie odbywać się zdalnie?
- Na tym etapie trudno to oszacować. Wszystko zależy od praktyki orzeczniczej i decyzji prezesa Izby. Z czasem, wraz z upowszechnieniem tej formy, liczba rozpraw zdalnych zapewne będzie rosła, ale konkretne proporcje poznamy dopiero w praktyce.
Czy system jest technicznie przygotowany do obsługi takich rozpraw, zwłaszcza przy większej liczbie uczestników?
- Korzystamy ze sprawdzonego systemu, który funkcjonuje już w sądach, m.in. we Wrocławiu. Ma on jednak określone ograniczenia – na przykład co do liczby uczestników, nie może być ich więcej niż 15. W typowych sprawach nie powinno to stanowić problemu, choć w wyjątkowych przypadkach, gdy liczba uczestników jest bardzo duża, może to mieć znaczenie.
Czy wprowadzenie prekluzji dowodowej nie ogranicza prawa do obrony?
- Naszym celem było znalezienie równowagi. W praktyce zdarzało się, że pełnomocnicy celowo przetrzymywali dowody do ostatniego momentu, aby zaskoczyć przeciwnika procesowego. Nowe przepisy mają temu przeciwdziałać i zapewnić większą przejrzystość postępowania.
Zasadą jest, że dowody powinny być przedstawiane wraz z pierwszym pismem, w którym strona się na nie powołuje – czy to w odwołaniu, przystąpieniu, czy odpowiedzi lub wraz z innym pismem wniesionym najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, w którym wyznaczono termin rozprawy lub posiedzenia. Jednocześnie przepisy nie zamykają drogi do późniejszego składania dowodów. Jest to nadal możliwe, także na dalszym etapie postępowania, o ile strona wykaże, że wcześniej nie miała do nich dostępu.
Chodzi więc o to, by postępowanie było bardziej przewidywalne i uczciwe dla wszystkich jego uczestników.
Oglądasz archiwalną wersję strony Europejskiego Kongresu Gospodarczego.
Co możesz zrobić:
Przejdź do strony bieżącej edycji lub Kontynuuj przeglądanie
